涉建设项目环保行政处罚决定的考量因素｜北京行政裁判观察

  裁判要旨

《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。依据该规定可以认定，建设项目是否需要配套建设环保设施，配套环保设施建设情况及验收情况、验收结果、主体工程是否投入生产或者使用以及执法检查时使用状况等事项均应是依据该条规定作出处罚决定前应查明的事实。上述事实是否成立，直接影响能否给予行政处罚及行政处罚幅度的考量。

裁判文书

文书标题及案号

标题：北京市朝阳区人民法院行政判决书

案号：（2017）京0105行初668号

当事人信息

原告北京众磊建材有限公司，住所地北京市朝阳区十八里店乡十八里店村2007号。

法定代表人丁国祐，经理。

委托代理人张浩东，北京市盈科律师事务所律师。

委托代理人熊建伟，北京市盈科律师事务所实习律师。

被告北京市朝阳区环境保护局，住所地北京市朝阳区农展南路5号楼。

法定代表人马龙，局长。

委托代理人张斌，男，北京市朝阳区环境保护局干部。

委托代理人李军军，北京市瀚翔律师事务所律师。

诉讼记录

原告北京众磊建材有限公司（以下称原告）不服被告北京市朝阳区环境保护局（以下称被告）环保行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。本院于2017年10月24日立案后，于2017年10月26日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年12月7日公开开庭审理了本案。原告法定代表人丁国祐、委托代理人张浩东，被告委托代理人张斌、李军军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

案件基本情况

被告于2017年8月28日对原告作出朝环保罚字〔2017〕498号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》），认定2017年5月31日，原告需要配套建设的环境保护设施未经验收，石材加工项目擅自投入正式生产。上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，决定给予原告罚款6万元的处罚。

原告诉称，2002年1月25日，被告针对原告提交的《北京众磊建材有限公司加工大理石项目环境影响报告书（表）》出具朝环保审字[2002]第0102512号批复，同意原告继续实施该项目。其后，原告按照被告的要求，委托北京市水文总站实地评估后，出具《北京众磊建材有限公司建设项目环境影响报告表编制说明书》，并于2002年1月份，由原告员工毛霓将环保验收所需要的材料交给被告，被告至今未到原告单位履行环保验收职责。2002年4月20日，原告获得北京市人民政府颁发的《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》，2002年5月23日原告取得《营业执照》。在原告再次要求被告履行环保验收职责时，被告口头回复“不用验收，该生产生产”。2017年5月31日，被告到原告处检查，向原告出具《北京市朝阳区环境保护局现场监察记录表》、《听候处理通知》并断电责令原告停产。2017年6月2日，被告向原告出具《行政处罚听证告知书》，并要求原告负责人签署“不陈述、不申辩、不听证”的意见。2017年8月28日，被告以原告违反《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“建设项目需要配套建设的环境保护设施验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用”，然而原告已向被告按期提交了环保验收的全部资料，但被告违反上述条例第二十二条之规定，未在30日内完成验收，原告无责任。其次，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，被告未责令原告停止生产或者使用，仅作出6万元罚款的处罚，可见被告未完全理解该条例保护环境的作用，而非以现金处罚作为行政手段的措施。综上，被告自2002年至2017年期间怠于履行环保验收职责，未有效维护原告的合法利益，且出具的处罚决定书适用法律法规依据不当，增加原告的经济负担，且未达到保护环境的目的。故请求人民法院：1、撤销被告对原告作出的被诉《处罚决定书》；2、本案诉讼费由被告承担。

在指定期限内，原告向本院提交了以下证据：1、朝环保审字[2002]第0102512号《关于对北京众磊建材有限公司加工大理石项目环境影响报告书（表）的批复》（以下简称《环境报告批复》），证明被告依职权对原告项目进行批复，原告依法通过被告的审批，并经被告验收；2、原告《营业执照（副本）》复印件，证明原告依法获取单位营业执照，合法经营；3、《中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书》，证明2002年4月27日，原告获得北京市人民政府颁发的批准证书；4、2017年5月31日被告制作并向原告出具的《北京市朝阳区环境保护局现场监察记录表》，证明被告到原告处进行环境监察，发现存在的问题，被告作出行政处罚的直接依据是现场监察记录表，但被告未向法院提交该份记录表，且现场检查的记录与被告认定的的处罚事实没有关系；5、立案之前原告拍摄的被告在配电柜上张贴封条（2017年5月31日）并盖章的照片，证明被告在原告生产所需的配电柜上加盖封条，致使原告停业至今；6、立案之前原告拍摄的2017年5月31日被告查封配电柜、责令停业的照片，证明被告查封原告的配电柜，致使原告停产至今，加重原告的负担，违背被告依法行政职责；7、《听候处理通知》，证明被告下发《听候处理通知》；8、朝环保听告字[2017]09044号《行政处罚听证告知书》（以下简称《听证告知书》），证明被告向原告作出听证告知，并要求原告签署“不陈述、不申辩、不听证”的内容，并口头告知原告“仅是走走程序”；9、被诉《处罚决定书》，证明被告对原告作出罚款6万元的处罚决定，且该处罚是在要求原告停业后作出，违反法律法规的规定，就不存在的违法内容进行处罚；10、《行政处罚缴款书（收据）》，证明被告要求原告缴纳罚款；11、《建设项目环境影响报告表编制说明书》，系原告于2002年向被告提交，证明整体工程竣工后，原告为获取环保验收，按照被告的要求由水文总站即被告指定第三方进行验收，其中结论意见中注明符合环保局的要求，但环保局至今只是口头说可以生产，未颁发任何书面材料；12、照片一组，证明原告按照被告的要求进行了水循环设施的建设并符合被告的要求，照片中体现了被告陈述的粉末经喷洒的水沉淀到池中进行处理的过程，达到环保要求；13、处罚决定网页截屏复印件三张，证明就相对人和处罚数额，被告处罚具有随意性，迟迟不给原告出具验收报告，迫使原告停产，达到清退的目的；14、《关于“散乱污”企业限期关停退出的通知》，证明原告是合法企业，被告的行为是为迫使原告停产，达到清退的目的；15、《关于合资成立北京众磊建材有限公司项目建议书（代可行性研究报告）的批复》及《国家鼓励发展的内外资项目确认书》，证明原告为合法合规企业；16、《北京市第一环境保护督查组第二十批次交办信访案件核查处理情况》，证明原告向纪检部门行使过反映问题的权利。

被告辩称，一、依据《建设项目环境保护管理条例》第二十条、第二十三条、第二十八条的规定，被告具有对原告建设项目配套的环保设施未经验收投入生产的行为进行处罚的职权；二、该局作出的被诉《处罚决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序正当；三、该局不存在未依法履行环保验收职责的问题。综上，被告作出的处罚决定违法事实认定准确，适用法律法规正确，处罚额度适当。基于以上事实和理由，请法院依法维持被告作出的行政处罚决定，驳回原告的诉讼请求。

在法定期限内，被告向本院提供如下其作出被诉环保行政处罚决定的证据和规范性文件依据：

（一）证据材料：1、2017年5月31日被告制作的《现场检查（勘验）笔录》及现场切割机的照片，证明被告于2017年5月31日对原告进行检查，发现其建设项目配套建设的环境保护设施未经验收，主体工程投入生产使用；2、朝环保立字[2017]351号《立案审批表》，证明被告根据法律规定对该案进行立案；3、2017年6月2日被告对原告法定代表人丁国祐进行询问并制作的《调查询问笔录》及当天收取的原告《企业法人营业执照（副本）》和法定代表人丁国祐通行证复印件，证明原告法定代表人于2017年6月2日接受被告的调查询问，认可其单位环境保护设施未经验收；4、朝环保听告字[2017]09044号《行政处罚听证告知书》及《送达回证》，证明被告根据法律规定告知原告行政处罚陈述、申辩、听证的权利；5、《案件处理呈批表》、《行政处罚案件集体讨论记录》，证明经被告集体讨论决定对原告处以6万元罚款，符合法律规定；6、被诉《处罚决定书》及《送达回证》，证明被告于2017年8月28日作出被诉行政处罚决定并向原告送达。

（二）规范性文件依据：1、《中华人民共和国行政处罚法》；2、《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号）；3、《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）；4、《北京市环境保护局关于印发<北京市环境保护局行政处罚自由裁量基准>（2016版）的通知》（京环发[2015]37号）。被告以上述规范性文件说明其具有作出环保行政处罚的行政职权，其作出的行政处罚决定程序和实体均符合上述法律、法规、规章和规范性文件的规定。

经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：1、原告提交的证据1、11、12，不具有原告主张的需要配套建设的环境保护设施已经过验收的证明力，本院不予采信；证据2、3、13-16，与本案不具有关联性，本院不予采纳；原告提交的证据4-10，均系被告执法过程中向其制作的法律文书，被告对其真实性亦不持异议，该组证据能够证明被告就原告环保设施未经验收，石材加工项目即擅自投入正式生产的行为进行调查处理以及执法方式的基本事实，本院予以采纳。2、被告提交的证据材料均系其作出被诉处罚决定的依据，系该局执法基本事实的反映，被告提交的证据材料中，证明被诉处罚决定认定违法事实的证据为证据1和3，其中证据1《现场检查（勘验）笔录》中，被检查（勘验）人和检查（勘验）人签字后的日期均有涂改字迹，对此涂改字迹原告提出异议，且被告未予合理解释，对该份证据的真实性本院不予认可；证据1中的现场切割机照片仅系现场设备状况的静态反映，不能佐证该设备是否仍在投入使用；证据3《调查询问笔录》中，原告法定代表人仅认可其环境保护设施未经验收的事实，对现场设备是否仍在投入使用亦未予以陈述，故对被告主张的证据力本院均不予采信。

根据上述有效证据并结合当事人当庭陈述，本院经审理查明，2017年5月31日，被告对原告进行现场检查，制作《现场检查（勘验）笔录》，并对现场切割机进行拍照取证，原告法定代表人于2017年6月2日在照片当事人处签字并写明“照片与现场情况一致”。2017年5月31日，被告制作朝环保立字[2017]351号《立案审批表》，对原告需要配套建设的环境保护设施未经验收，石材加工项目即擅自投入正式生产的涉嫌违法行为予以立案调查。2017年6月2日，被告工作人员对原告法定代表人丁国祐进行调查并制作《调查询问笔录》，同时收取原告提交的《企业法人营业执照（副本）》、《台湾居民来往大陆通行证》，丁国祐在笔录中认可该公司主要从事销售、加工石材，环境保护设施没有经过环保部门验收。被告于当日制作《行政处罚听证告知书》并向原告送达，原告法定代表人丁国祐在告知书中签名，并注明“不陈述、不申辩、不听证”。随后，被告经过对案件集体讨论及审批程序，于2017年8月28日作出被诉《处罚决定书》，并送达原告。原告不服上述《处罚决定书》，遂向本院提起行政诉讼。

裁判分析过程

本院认为，《中华人民共和国环境保护法》第十条中规定，县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第十七条第一款中规定，县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。根据上述法律并参照上述规章，本案中，被告作为北京市朝阳区人民政府环境保护主管部门，对于其辖区内违反环境保护法律、法规和规章的行为具有行政处罚的行政职权。

《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号）第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。依据上述规定可以认定，建设项目是否需要配套建设环保设施，配套环保设施建设情况及验收情况、验收结果、主体工程是否投入生产或者使用以及执法检查时使用状况等事项均应是依据该条规定作出处罚决定前应查明的事实。上述事实是否成立，直接影响能否给予行政处罚及行政处罚幅度的考量。本案中，被告作出处罚认定事实的证据仅为现场检查笔录和对原告法定代表人的调查询问，其中现场检查笔录不具有真实性，且不能全面、充分反映现场的状况；调查询问笔录仅为原告的自述，且内容简单，不能反映出被告对前述规定中涉及的事项进行了全面调查，因此被告作出被诉环保行政处罚决定调取的证据还未达到证据确凿、充分的程度。同时，上述条例仅赋予了环境保护行政主管部门责令违法企业停止生产或者使用，并在此基础上酌情予以罚款的职权，本案被告依据上述条例规定，仅作出罚款6万元的处罚亦应属适用法规错误。

综上，被告作出的被诉《处罚决定书》主要证据不足、适用法规错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告北京市朝阳区环境保护局于二〇一七年八月二十八日作出的朝环保罚字[2017]498号《行政处罚决定书》。

案件受理费50元，由被告北京市朝阳区环境保护局负担（于本判决生效之日起15日内交纳）。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，同时交纳上诉案件受理费人民币50元，上诉于北京市第三中级人民法院。

审　　 判　　长　　　朱军巍
代  理  审  判  员　　　唐伟伟
人  民  陪  审  员　　　张春苗

二〇一八年一月二十九日

书　　记　　员　　　刘会霞